Tech­nische vragen ten aanzien van het voor­be­rei­dings­be­sluit bij de wijziging Zuid-Hollandse Omge­vings­ver­or­dening

Indiendatum: 2 nov. 2022
Antwoorddatum: 8 nov. 2022

Inleidende opmerkingen

De bescherming van het grondwater is een gedeelde verantwoordelijkheid van alle overheden, waarbij de provincie een regisserende en coördinerende rol heeft met het oog op het behalen van de doelen van de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn. Met het Regionaal Waterprogramma Zuid-Holland 2022-2027, door u unaniem vastgesteld op 9 maart 2022, en de daaruit voortvloeiende regels in het thans voorliggende wijziging ZHOV 2022 en het voorbereidingsbesluit geeft de provincie hier verdere invulling aan. Het voorbereidingsbesluit bevat voorbeschermingsregels die voortkomen uit de instructieregels van de wijziging ZHOV 2022 inzake het onderwerp grondwaterkwaliteit. De regels in het voorbereidingsbesluit bewerkstelligen dat met inwerkingtreding van de Omgevingswet geen juridische leemte ontstaat in het omgevingsplan en dat gemeenten de beschikking hebben over regels die ter behartiging van de bescherming van de grondwaterkwaliteit moeten worden toegepast.

Beantwoording van de gestelde vragen

Ad.1 Wanneer is een spoedige sanering noodzakelijk?

Waar onder de Wet bodembescherming een saneringsplicht geldt voor spoedlocaties en bedrijfsterreinen, zal onder de Omgevingswet niet langer sprake zijn van een saneringsplicht. Bestaande bodemverontreinigingen worden vanaf dat moment aangepakt bij ontwikkelingen, waarbij het beheer van een grondwaterverontreiniging
een integraal onderdeel zal zijn van het beheer van het watersysteem. De provincie heeft hierbij een coördinerende en regisserende rol. De systematiek van de provinciale regels sluiten hierbij aan. De vraag of een bronaanpak of een grondwatersanering noodzakelijk is, komt aan de orde als er op een bepaalde locatie een ontwikkeling plaatsvindt en is dus op voorhand niet te beantwoorden. Een bouwactiviteit vormt hierbij een natuurlijk moment om te bepalen of op de locatie sprake is van een verontreiniging van het grondwater. Het gaat hierbij overigens niet om alle bouwactiviteiten, maar om de bouw van een grondwatergevoelig gebouw op een grondwatergevoelige locatie1. Omdat de gemeente bevoegd gezag is voor een bouwactiviteit zijn instructieregels opgenomen om te waarborgen dat er niet wordt gebouwd op een locatie waar sprake is van een verontreiniging van grondwater. Zo bepaalt artikel 7.30 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening dat het omgevingsplan dient te bepalen dat een bouwactiviteit alleen is toegelaten als door onderzoek is aangetoond dat op de locatie waar de bouwactiviteit plaatsvindt geen sprake is van een grondwaterverontreiniging.

Artikel 2.4 van het voorbereidingsbesluit bevat de voorbeschermingsregels die voortvloeien uit deze instructieregel en regelt in het omgevingsplan welke gegevens en bescheiden kunnen worden overgelegd om aan te tonen dat geen sprake is van een verontreiniging van het grondwater (te weten, een voorafgaand bodemonderzoek of de
bedoelde beschikking gestoeld op de Wet bodembescherming). Vaak is voor de betreffende bouwactiviteit al het nodige bodemonderzoek uitgevoerd teneinde de bodemkwaliteit vast te stellen. Daarbij worden ook grondwatermonsters genomen, hetgeen een eerste indruk geeft of er ook sprake is van een verontreiniging
van grondwater. Wanneer sprake is van een verontreiniging van grondwater is opgenomen in artikel 7.30 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening en nader ingevuld in artikel 2.2 van het voorbereidingsbesluit voor het omgevingsplan2. Indien uit het bodemonderzoek blijkt dat op een grondwatergevoelige locatie sprake is van een
verontreiniging van het grondwater, dient er behoudens bepaalde uitzonderingen een risicobeoordeling grondwaterkwaliteit te worden uitgevoerd. De risicobeoordeling grondwaterkwaliteit kent vier methoden3 naargelang het gebruik van het grondwater op de betreffende locatie. Uit deze risicobeoordeling kan volgen dat
er sanerende maatregelen nodig zijn omdat sprake is van een significante verontreiniging die een gevaar vormt voor de kwaliteit van het grondwater. Is er sprake van een significante verontreiniging die op een natuurlijk moment of direct aandacht behoeft, dan dient er een bronaanpak overeenkomstig de regels voor een
bodemsanering uit het Besluit activiteit leefomgeving te worden uitgevoerd alvorens de gemeente kan besluiten de bouwactiviteit toe te laten. In geval van een significante grondwaterverontreiniging die direct aandacht behoeft is ook een grondwatersanering verplicht4. Is er geen sprake van een significante verontreiniging van het grondwater dan kan de bouwvergunning door de gemeente in principe verleend worden.

Ad. 2 Aantonen dat een grondwatersanering wordt uitgevoerd.

In artikel 7.33 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening is de instructieregel opgenomen dat de gemeente de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit alleen verleend als het aannemelijk is dat de noodzakelijke sanerende maatregelen worden uitgevoerd. In artikel 2.4 van het voorbereidingsbesluit is hier door middel van de
voorbeschermingsregels nadere uitwerking aan gegeven. In het geval er sprake is van een verontreiniging van grondwater, moet bij de aanvraag om een bouwvergunning bij de gemeentegegevens en bescheiden worden overgelegd omtrent de uitgevoerde risicobeoordeling grondwaterkwaliteit. Deze risicobeoordeling wordt door de
initiatiefnemer ook aan de provincie gestuurd, zodat de provincie kan toetsen of de risicobeoordeling op een juiste wijze is uitgevoerd.

Indien sanerende maatregelen aan de orde zijn, dan zal de initiatiefnemer bij de gemeente aannemelijk moeten maken dat de sanerende maatregelen daadwerkelijk getroffen zullen worden. Omdat een bodemsanering meldingsplichtig is in het Besluit activiteiten leefomgeving en de gemeente daarvoor het bevoegde gezag is, volstaat het doen van de melding bij de gemeente als bewijslast dat een bronaanpak zal worden
uitgevoerd. In de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening is een grondwatersanering niet
meldingsplichtig maar vergunningsplichtig gemaakt5. In artikel 2.4, aanhef en onder d, van het voorbereidingsbesluit is opgenomen dat bij de aanvraag om de bouwvergunning een afschrift van de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de grondwatersanering om aannemelijk te maken dat een sanering van grondwater zal plaatsvinden. Is de grondwatersanering uitgevoerd, dan zal de initiatiefnemer een evaluatieverslag
opstellen waarin onder andere het eindresultaat van de grondwatersanering is opgenomen6. De verwachting is dat de provincie op voldoende gelegenheid heeft erop toe te zien dat een sanering van grondwater daadwerkelijk wordt uitgevoerd, temeer nu de provincie verantwoordelijk is voor de toetsing van de risicobeoordeling
grondwaterkwaliteit en, als daaruit voortvloeit dat een grondwatersanering in de rede ligt, daarvoor een omgevingsvergunning van de provincie wordt vereist.

Ad. 3 Emissiegrenswaarden ook van toepassing op graven in verontreinigende bodem.

Artikel 2.21 van het voorbereidingsbesluit verklaart artikel 22.139 van de bruidsschat voor het omgevingsplan van overeenkomstige toepassing. In laatstgenoemd artikel heeft het Rijk emissiegrenswaarden opgenomen voor het lozen van afvalwater afkomstig van een grondwater- of bodemsanering vanwege de mogelijke nadelige
effecten daarvan voor de bodem dan wel de oppervlaktewaterkwaliteit. De bruidsschat van het Rijk bevat echter geen emissiegrenswaarden voor het lozen van afvalwater afkomstig van het graven in verontreinigde bodem. Dit zou een verslechtering betekenen ten opzichte van de huidige situatie, omdat onder de Wet bodembescherming bij het graven in verontreinigde bodem (lees: een geval van ernstige verontreiniging) een saneringsplicht geldt en daarmee voor het daarbij vrijkomend afvalwater dezelfde emissiegrenswaarden van toepassing zijn als voor het lozen van afvalwater afkomstig van een sanering. Met artikel 2.21 van het voorbereidingsbesluit wordt de verslechtering tenietgedaan en bewerkstelligd dat dezelfde emissiegrenswaarden gaan gelden voor het lozen van afvalwater bij het graven in verontreinigde bodem.

Ad. 4 Specifieke zorgplicht geen vrijbrief voor vervuiling van watersysteem.

De specifieke zorgplicht appelleert aan het beginsel van ‘good housekeeping’, hetgeen inhoudt dat de wet ervanuit gaat dat een initiatiefnemer alle maatregelen treft die leiden tot minder vervuiling van het milieu. Dit zorgt ervoor dat de wet niet uitputtend hoeft te regelen aan welke regels een burger of bedrijf zich aan moet houden, maar zich tot de essentie kan beperken. Voor de hand liggende maatregelen hoeven dan niet expliciet wettelijk voorgeschreven te worden, omdat die maatregelen als vanzelfsprekend geacht worden7. De specifieke zorgplichtbepaling fungeert bovendien als een vangnetbepaling voor die gevallen die niet in regels zijn gevangen als gevolg van onvoorziene situaties die kunnen ontstaan, bijvoorbeeld als gevolg van ontwikkelingen waarmee vooraf geen rekening kon worden gehouden. Denk hierbij aan nieuw onderzoek waaruit blijkt dat bepaalde
stoffen toch schadelijker zijn als gedacht of het geval waarin een nieuwe techniek wordt bedacht waarmee nadelige effecten voor het milieu beter kunnen worden tegengegaan. Dit maakt dat een initiatiefnemer blijvend moet nadenken over de gevolgen van een activiteit voor het milieu, met name als omstandigheden veranderen, en ook daarnaar moet handelen. Het is dan ook geenszins de bedoeling van de specifieke zorgplicht om ruimte te bieden voor een bestaande of nieuwe vervuiling van het watersysteem. Op basis van deze zorgplicht moet de initiatiefnemer ervoor zorgen dat hij redelijkerwijs alle maatregelen treft om nadelige effecten van zijn activiteit voor het watersysteem te voorkomen, en mocht hij daartoe niet in staat zijn, alle redelijke maatregelen treft om
die gevolgen zoveel als mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Uitgangspunt hierbij is het principe “de vervuiler betaalt”.

Ad. 5 Rechtstreeks lozen in het grondwater gebonden aan strenge voorwaarden.

Paragraaf 2.2.3.1 van het voorbereidingsbesluit ziet op het lozen van verontreinigende stoffen rechtstreeks in het grondwater. Uitgangspunt is dat verontreinigende stoffen niet rechtstreeks in het grondwater mogen worden geloosd. Hier kan echter van worden afgeweken. De gemeente kan als bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteit het lozen op of in de bodem, door middel van een maatwerkvoorschrift dan wel een
vergunningvoorschrift, afwijken van het verbod op het rechtstreeks lozen van verontreinigende stoffen in het grondwater. Dit is echter alleen toegestaan als het in lijn is met de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 11, derde lid, onder j van de Kaderrichtlijn water en niet in strijd is met de vastgestelde milieudoelstellingen voor het
betreffende grondwaterlichaam. Bijvoorbeeld het lozen van brijn valt onder de reikwijdte van dit artikel. Voor het
toestaan van de lozing worden de minimale randvoorwaarden meegegeven dat de lozing plaats dient te vinden in een watervoerend pakket dat van nature ongeschikt is voor andere gebruiksdoeleinden, de lozing geen andere stoffen bevat dan die stoffen die het gevolg zijn van de membraaninfiltratie en dat de lozing niet in strijd mag zijn met de vastgestelde milieudoelstellingen voor het grondwaterlichaam8. De provinciale beleidsontwikkeling op dit onderwerp is nog volop in ontwikkeling. Zodra daarover nieuws is te melden, wordt u uiteraard geïnformeerd.
De uitzonderingsmogelijkheden in artikel 11, derde lid, onder j van de Kaderrichtlijn water zijn niet ongelimiteerd en geven geen vrijbrief om onbeperkt verontreinigende stoffen rechtstreeks in het grondwater te lozen. De in dat artikel genoemde uitzonderingen zien enkel op de hierna genoemde activiteiten, te weten:
- herinjectie van water in dezelfde watervoerende laag voor geothermische doeleinden;
- injectie van water dat stoffen bevat als gevolg van exploratie- of winningsactiviteiten van koolwaterstoffen of mijnbouw;
- injectie van water om technische redenen (hieronder valt de lozing van brijn);
- herinjectie van uit mijnen en steengroeven gepompt water of met civieltechnisch bouw- of onderhoudswerkzaamheden geassocieerd grondwater;
- injectie van aardgas of vloeibaar petroleumgas voor opslag in geologische formaties die van nature blijvend ongeschikt zijn voor andere doeleinden;
- injectie van kooldioxidestromen met het oog op opslag in geologische formaties die van nature blijvend ongeschikt zijn voor andere doeleinden;
- injectie van aardgas of vloeibaar petroleumgas voor opslag in andere geologische formaties indien het hoger belang van het waarborgen van de gasvoorziening zulks vereist en indien injectie van dien aard is dat ieder
onmiddellijk of toekomstig gevaar van verslechtering van de kwaliteit van eventueel ontvangend grondwater wordt voorkomen;
- civieltechnische en bouw en constructiewerkzaamheden en soortgelijke werkzaamheden op of in de grond die in contact komen met grondwater;
- lozingen van kleine hoeveelheden stoffen voor wetenschappelijke doeleinden, met het oog op karakterisering, bescherming of herstel van waterlichamen, welke beperkt blijven tot de strikt noodzakelijke hoeveelheden voor de
nagestreefde doeleinden.
Voor alle voornoemde activiteiten geldt in ieder geval als strikte voorwaarde dat de lozingen niet mogen verhinderen dat de voor dat grondwaterlichaam vastgestelde milieudoelstellingen worden bereikt. Het moge duidelijk zijn dat het rechtstreeks lozen van gif in het grondwater niet onder de reikwijdte van dit artikel valt.

1 Zie paragraaf 7.3.5 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening, meer specifiek artikel 7.27
2 Er is sprake van verontreiniging van het grondwater als voor tenminste één stof de gemiddelde gemeten concentratie in meer dan 100 m3 poriënverzadigd bodemvolume de waarde, bedoeld in artikel 7.30 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening, wordt overschreden.
3 Zie artikel 3.126 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening.
4 In het geval de initiatiefnemer niet bereid is om de grondwatersanering uit te voeren en daardoor afziet van de
bouwactiviteit, dan kan eventueel het instrument toevalsvondst verontreiniging van grondwater, bedoeld in artikel 3.141i van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening, worden ingezet om de risico’s van de verontreiniging voor het grondwater te beheersen.
5 Zie artikel 3.134 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening.
6 Zie artikel 3.141e van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening
7 Een voorbeeld van voor de hand liggende regels dat vaak wordt gegeven is dat van een bedrijf die een verplichte filter moet plaatsen deze dan ook regelmatig moet onderhouden. Of een lekbak voor olie regelmatig moet legen.
8 Zie ook EU-guidance document no.17, pag. 31 e.v., te raadplegen via de volgende link: Horizontal guidance on the application of the term “water body” (europa.eu).